Administração e Encargos Especiais (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2008)

A atuação governamental nas funções Administração e Encargos Especiais decorre de todas as demais atribuições do Estado. Trata-se de atividades que não são um fim em si mesmas, mas meio para alcançar os objetivos das demais políticas de governo. Em Encargos Especiais são classificadas, principalmente, ações que envolvem o financiamento estatal por meio da dívida pública, as transferências para governos estaduais e municipais e outros encargos financeiros atribuídos à União.

 

a) Administração:
Execução orçamentária

A dotação total autorizada na Lei Orçamentária Anual, na função Administração, foi de R$ 16,4 bilhões. O montante executado chegou a R$ 14,8 bilhões, sendo que 75% destes, R$ 11,1 bilhões, estiveram sob a responsabilidade do Ministério da Fazenda. A principal unidade orçamentária executora foi a Secretaria da Receita Federal do Brasil, com R$ 6,5 bilhões, o equivalente a 44% dos recursos empenhados na função.
O quadro a seguir apresenta a execução orçamentária na função Administração nos últimos cinco anos. O aumento acumulado no período 2004-2008 foi de 65%, sendo que em 2006 e em 2007 ocorreram aumentos de 22% e 27%, respectivamente, sobre o ano anterior.

 

 

A tabela seguinte apresenta os valores empenhados em 2008, por subfunção, com detalhamento das subfunções típicas de Administração. Tendo em vista que praticamente todas as unidades orçamentárias possuem alguma atividade administrativa, mais de 80% dos recursos executados nas subfunções de Administração foram empenhados em outras funções de governo. Ressalte-se que a principal subfunção utilizada foi “Administração Geral”, responsável por 74% da função e por 87% do realizado nas “Subfunções Administrativas”. Esta subfunção foi executada por 386 unidades orçamentárias diferentes, sendo 53 delas do Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

 

A segunda maior subfunção realizada foi “Tecnologia da Informação” com 7% do total das “Subfunções Administrativas”. Mais de um terço do montante classificado nessa subfunção diz respeito a investimentos realizados pelas empresas estatais. Tendo em vista a vinculação das empresas estatais a outras funções de governo é natural que elas não executem recursos na função Administração.
O gráfico a seguir apresenta a execução orçamentária das subfunções de Administração nos últimos cinco anos.

Do gráfico acima sobressaem os aumentos significativos na subfunção “Administração Geral”, em especial o ocorrido em 2006, de 43%, em relação ao ano anterior. Em termos nominais, no período 2004-2008, foram duplicados os recursos aplicados nessa subfunção. Do conjunto de subfunções típicas, a concentração em “Administração Geral” aumentou 4,5% nos últimos cinco anos, chegando a 87% em 2008. Tal fato, no entanto, demonstra-se pouco influente na duplicação de recursos citada.
Cabe lembrar que a função Administração é executada, principalmente, por determinados órgãos incubidos dessa missão institucional, enquanto que a subfunção “Administração Geral” permeia a quase totalidade de órgãos existentes. Nesse contexto, verifica-se que os aumentos ocorridos na subfunção foram superiores aos aumentos na função, especialmente, se considerados os efeitos inflacionários.
O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos programas associados à função Administração, conforme metodologia apresentada no item 4.3.

O principal programa associado à função Administração é o de “Apoio Administrativo” com R$ 39 bilhões de recursos empenhados. Esse programa, executado em mais de duzentas unidades orçamentárias, é um dos maiores programas de todo o OFSS, suplantado apenas pelos programas previdenciários e pelas operações especiais. Referido programa representa, em mais de 80%, a pagamento de pessoal e encargos sociais. Executado em quase sua totalidade (94%) na subfunção “Administração Geral”, esse programa é responsável por quase dois terços (62%) desta, sendo que a maior parte de seus recursos (R$ 14,7 bilhões) foram executados na função Defesa Nacional, e, R$ 6 bilhões, na Saúde.
O segundo maior programa associado à função Administração e o maior em volume de recursos aplicados nessa função foi o de “Administração Tributária e Aduaneira”. Este responde por praticamente toda a execução da unidade orçamentária Secretaria da Receita Federal do Brasil, sendo que quase 70% de sua execução diz respeito a pagamento de pessoal e encargos sociais.
O programa “Investimento das Empresas Estatais em Infra-Estrutura de Apoio”, terceiro maior programa associado à função Administração, foi executado, naturalmente, em diversas outras funções, tendo em vista a área de atuação de cada empresa estatal. As funções Energia, com R$ 1,3 bilhão, e Comércio e Serviços, com R$ 918 milhões, responderam, respectivamente, por 55% e 40% do programa. Houve neste programa, equivocadamente, a única classificação na função “Administração do Orçamento de Investimento”, realizado pela empresa Eletrobrás Participações S.A, no valor de R$ 28 mil.
Em volume de recursos executados na função Administração, destacou-se também o programa “Desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional” com R$ 1,3 bilhão, o que corresponde à quase totalidade da execução orçamentária do Banco Central do Brasil, excluídos os gastos previdenciários.
Os programas “Apoio Administrativo” e “Investimento das Empresas Estatais em Infra-Estrutura de Apoio” não possuem indicadores. No primeiro, no entanto, foram identificadas metas físicas em diversas ações, sendo que destas a única com relevância orçamentária, representando 31% do programa, diz respeito a quantidade de militares remunerados, cuja previsão inicial era de 326.846, mas a realização atingiu apenas o quantitativo de 297.022.
Os programas “Administração Tributária e Aduaneira” e “Desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional” são possuidores de apenas um indicador cada, ambos com altos níveis de atingimento. O primeiro, trata da taxa de arrecadação da receita tributária administrada prevista. O segundo, diz respeito ao grau de enquadramento das instituições financeiras às exigências de capitalização (patrimônio líquido exigível pelo Sistema Financeiro Nacional).

b) Encargos Especiais:
Execução orçamentária

A função Encargos Especiais é, destacadamente, a maior de todas em volume de recursos. O orçamento autorizado chegou a R$ 984,6 bilhões em 2008, representando 63% do somatório do Orçamento Fiscal e do Orçamento da Seguridade Social. Sua execução alcançou o montante de R$ 742 bilhões, 75% do autorizado na função, quase 60% de todo o OFSS.
Apesar de ter sido executada por quase todos os órgãos superiores existentes (ministérios), três “Órgãos Orçamentários” foram responsáveis por 96% dos recursos empenhados nesta área, quais sejam: Encargos Financeiros da União, com 40% do realizado; Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, com 37%; e, Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, com 19%.
O quadro, a seguir, apresenta a evolução da execução orçamentária na função nos últimos cinco anos. Note-se que em 2005 houve um crescimento de 26% no volume de recursos empenhados, e que o novo patamar alcançado manteve-se praticamente estável nos anos seguintes, inclusive com declínio nos últimos dois anos.
De uma maneira geral, à exceção do primeiro aumento citado, as demais variações anuais ficaram abaixo dos índices inflacionários do período.

O quadro seguinte apresenta o detalhamento da execução orçamentária por subfunções. Verifica-se que as subfunções de Refinanciamento da Dívida Interna e Externa, no montante de R$ 276 milhões, representaram 37% do total executado na função. A despesa orçamentária classificada nessas subfunções diz respeito à denominada rolagem da dívida, ou seja, ao pagamento (amortização) de uma dívida para que ela tenha seu prazo e/ou condições renovadas.

Dentre as subfunções, destacam-se as de “Serviço da Dívida”, que representaram 29% do total empenhado na função, no montante de R$ 217 milhões. Desse valor, R$ 107 milhões (49%) referem-se à despesa corrente com “Juros e Encargos das Dívidas” e, o restante, à “Amortização”. Mais da metade da subfunção “Outros Encargos Especiais” diz respeito à cobertura do saldo negativo apurado no Banco Central, despesa esta também classificada quase que totalmente como “Amortização da Dívida”.
No gráfico a seguir é apresentada a evolução da execução orçamentária nos últimos cinco anos nas subfunções típicas existentes.

Percebe-se nesse gráfico, a tendência de queda, a partir de 2005, do volume de recursos empenhados no “Refinanciamento da Dívida Interna”. A redução nominal no período 2005-2008 foi de 44% nesta subfunção, assim como na subfunção “Refinanciamento da Dívida Externa”. Caso fossem considerados os efeitos inflacionários, as reduções verificadas seriam muito mais acentuadas, especialmente nesta última.
No caso da subfunção “Serviço da Dívida Interna”, verificou-se no último ano do gráfico, um descasamento entre o comportamento da subfunção e o seu principal grupo de despesa: “Juros e Encargos da Dívida”. Nos anos anteriores, o montante empenhado nesse grupo de despesa acompanhou a subfunção; no entanto, em 2008, enquanto que a subfunção aumentou 17%, saltando de R$ 173 bilhões para R$ 203 bilhões, a despesa de juros e encargos diminuiu em 22%, de R$ 124 bilhões para R$ 96 bilhões. As demais despesas não classificadas como juros, dizem respeito à amortizações da dívida, que, nesta subfunção, aumentaram 116%. Análises pormenorizadas do comportamento da Dívida Pública são realizadas no item 3.3.7 deste relatório.
A tabela a seguir apresenta a execução orçamentária dos programas associados à função Encargos Especiais, conforme metodologia apresentada no item 4.3.

Os principais programas da função Encargos Especiais correspondem, como pode ser verificado, às subfunções citadas anteriormente. No caso do programa “Operações Especiais – Transferências Constitucionais e as Decorrentes de Legislação Específica”, comumente denominadas, “transferências obrigatórias”, será detalhado e analisado separadamente, adiante. Esse programa responde por grande parte da subfunção “Transferências”, como também pela recém-criada subfunção “Transferências para Educação Básica”, mencionada na função Educação.
As ações executadas na função Encargos Especiais são, com desprezíveis exceções, operações especiais que não possuem indicadores e, de acordo com os conceitos orçamentários, não poderiam possuí-los.