Agricultura e organização agrária (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2008)

Agricultura

A atuação governamental na área de agricultura encontra suas diretrizes definidas no Título VII, Capítulo III, da Constituição Federal, que trata da política agrícola e fundiária e da reforma agrária.

Execução orçamentária

A dotação autorizada para a função Agricultura em 2008 foi de R$ 15,4 bilhões, dos quais foram empenhados R$ 9,8 bilhões, em torno de 64%. O principal órgão executor dos programas vinculados a essa função foi o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – Mapa. Tiveram grande participação, também, as instituições federais que operacionalizam as ações do órgão orçamentário “Operações Oficiais de Crédito”. O Orçamento de Investimento, executado por companhias de abastecimento de Minas Gerais e São Paulo, teve pequena participação nessa função, com dotação autorizada de apenas R$ 12 milhões.
As unidades orçamentárias que mais executaram ações de Agricultura, em volume de empenhos orçamentários, foram “Recursos sob a Supervisão da Secretaria do Tesouro Nacional”, com R$ 2,3 bilhões, “Recursos sob Supervisão do Fundo de Defesa da Economia Cafeeira – Funcafé/Mapa” com R$ 2,2 bilhões, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com R$ 2 bilhões, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, com R$ 1,3 bilhão, e Companhia Nacional de Abastecimento – Conab, com R$ 1 bilhão. Juntas, essas unidades orçamentárias responderam por 91% da dotação total.
Na tabela a seguir, consta a execução orçamentária da função Agricultura nos últimos cinco anos. Observa-se, em 2008, uma reversão da tendência de crescimento nos valores empenhados nos anos anteriores. A redução dos valores empenhados em 2008, em relação a 2007, foi de 14%. Essa redução, na prática, é ainda maior se considerada a inflação em 2008 de 5,9% (IPCA) ou de 9,8% (IGPM).

No quadro abaixo, são apresentados os valores empenhados por subfunções. As subfunções da função Agricultura corresponderam a 42,5% do total executado nessa função. Dessas, destacam-se a subfunção “Promoção da Produção Vegetal”, com R$ 2,2 bilhões em empenhos, totalizando quase 90% da dotação autorizada, e a subfunção “Abastecimento”, com R$ 1,1 bilhão empenhado e execução de apenas 35% do autorizado. Essas duas subfunções representaram 33% do total empenhado na função Agricultura.

Em relação às outras subfunções, destacam-se “Outros Encargos Especiais”, com R$ 2,5 bilhões, relacionada majoritariamente a financiamentos e equalizações de juros dos programas “Abastecimento Agroalimentar” e “Agricultura Familiar” (analisada na função Organização Agrária), e “Administração Geral”, com execução de R$ 2,4 bilhões. Juntas, essas subfunções representaram 50% dos recursos empenhados na função Agricultura.
O gráfico abaixo demonstra a evolução da execução orçamentária das subfunções típicas da agricultura nos últimos cinco anos, com destaque para o crescimento significativo (41%), em 2008, do volume de recursos aplicados na subfunção “Promoção da Produção Vegetal”, identificada em quase sua totalidade com as linhas de financiamento do café (Funcafé). Concorreu para este crescimento, além do aumento da dotação orçamentária, a oferta de melhores condições nos financiamentos, tendo em vista o alongamento de prazos e a redução de taxas de juros das linhas de crédito.

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária (despesa empenhada) dos programas associados à função Agricultura, conforme metodologia apresentada no item 4.3. Nota-se, como visto na subfunção “Abastecimento”, a baixa execução em relação à dotação autorizada do programa “Abastecimento Agroalimentar”, em torno de 40,4%. Segundo o Mapa, em 2008, não foram necessárias grandes intervenções governamentais no mercado agropecuário, o que resultou em menor execução das ações “Formação de Estoques Públicos” e “Garantia e Sustentação de Preços na Comercialização de Produtos Agropecuários”.

Ações do controle externo

Com o objetivo de avaliar as políticas públicas para a adaptação da agropecuária frente a um cenário de mudanças climáticas, unidades do TCU no DF, MS e RS realizaram auditoria (TC-026.133/2008-7) mediante a qual foi apurada a existência de deficiências na identificação dos riscos advindos das mudanças climáticas e, consequentemente, no mapeamento das vulnerabilidades do território brasileiro a tais mudanças, com prejuízo para o planejamento das políticas públicas necessárias ao enfrentamento da questão.
Apurou-se, também, que a ação governamental para o setor ainda é incipiente, no que tange ao enfrentamento dos problemas decorrentes das mudanças climáticas, e que há insuficiência na comunicação dos resultados dos estudos e pesquisas agropecuárias para os elaboradores de políticas públicas e para os setores produtivos. Verificou-se, ainda, falta de coordenação das ações governamentais e de integração e articulação entre os vários atores do setor. O relatório da auditoria está em fase de elaboração.

Organização Agrária

A atuação governamental, na área de organização agrária, encontra suas diretrizes definidas no Título VII, Capítulo III, da Constituição Federal, que trata da política fundiária e da reforma agrária.

Execução orçamentária

A dotação total autorizada na função Organização Agrária, em 2008, chegou a R$ 6 bilhões e sua execução alcançou 76% desse montante, ou seja, R$ 4,5 bilhões. As principais unidades orçamentárias nesta área foram o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, com execução de R$ 2,1 bilhões, e o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, com R$ 817 milhões. O Incra atuou, principalmente, na obtenção de imóveis para a reforma agrária e na implantação de infra-estrutura básica nos assentamentos; no entanto, foi responsável com mais R$ 1,3 bilhão pela concessão de crédito às famílias assentadas, com recursos do orçamento das “Operações Oficiais de Crédito”.
A tabela, a seguir, apresenta o empenhado na função Organização Agrária nos últimos cinco anos. Percebe-se que, apesar da redução de 7% ocorrida no último ano, no período de 2004-2008 houve um crescimento de 73% nessa função.

O quadro seguinte apresenta o detalhamento da execução orçamentária por subfunções. A função Organização Agrária possui apenas duas subfunções típicas; no entanto, a subfunção “Colonização” não tem sido utilizada nos últimos anos, como será visto adiante. A subfunção “Reforma Agrária”, com execução exclusiva na função Organização Agrária, respondeu por apenas 29% dos recursos desta. Dentre as outras subfunções, executadas na área, destacaram-se as seguintes: “Outros Encargos Especiais”, com 38% da função; “Administração Geral”, com 14%; e o conjunto “Extensão Rural”, “Ordenamento Territorial”, e “Abastecimento”, com 16%.

No gráfico a seguir é apresentada a evolução da execução orçamentária nos últimos cinco anos nas duas subfunções típicas existentes. Note-se que a subfunção “Colonização” apenas teve execução registrada em 2004, com menos de 1% do montante total empenhado. Ressalta o gráfico também a redução, em 2008, de 31% dos recursos executados na subfunção “Reforma Agrária”.

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos programas associados à função Organização Agrária, conforme metodologia apresentada no item 4.3.

O principal programa associado à função Organização Agrária foi “Desenvolvimento Sustentável de Projetos de Assentamento”, o qual foi responsável por 40% da função analisada. A principal ação deste programa é a concessão de crédito à famílias assentadas, com valor empenhado de R$ 1,3 bilhão. Os demais recursos, aplicados pelo Incra, foram utilizados, principalmente, em melhorias na infra-estrutura básica dos assentamentos.
O segundo maior programa – Agricultura Familiar –, também conhecido por Pronaf, está sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Agrário e desta forma vinculado à função Organização Agrária. No entanto, 84% dos seus recursos foram executados na função Agricultura, e se referem a financiamentos para a agricultura familiar, bem como, à equalização de juros. Os demais recursos executados na função analisada foram aplicados em quase sua totalidade pelo MDA na aquisição de alimentos e no fundo garantia-safra (Lei nº 10.700/2003).
Em terceiro lugar, em volume de recursos, aparece o programa “Assentamentos para Trabalhadores Rurais”, o qual diz respeito em quase sua totalidade à atuação do Incra na obtenção de imóveis rurais para reforma agrária.

Análise de indicadores
Tendo em vista que nenhum dos indicadores dos programas associados à função Organização Agrária foi informado no SIGPlan em 2008, analisaremos, a seguir, a meta física das principais ações dos três maiores programas dessa função.
Segundo dados do SIGPlan, no primeiro programa era prevista a concessão de crédito a 231.361 famílias, sendo informado o alcance de 179.942, equivalente a 78% do previsto inicialmente, fato esse justificado, segundo o Incra, pela homologação tardia de beneficiários e pelo aumento nos limites de concessão de crédito. No segundo programa, excetuando as operações especiais (financiamentos) as principais ações foram “Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar”, com previsão de 244.431 toneladas e alcance de apenas 59.613, e “Contribuição ao Fundo Garantia-Safra”, com previsão de 686.363 agricultores segurados e alcance de 558.606. Por fim, no terceiro programa, a ação de obtenção de imóveis rurais para reforma agrária previa a obtenção de 1.136.363 hectares de área, e a realização alcançada foi de 703.000.

Ações do controle externo

A reforma agrária e o ordenamento fundiário foram objeto de especial atenção do TCU ao longo de 2007 e 2008, tendo sido alçados à condição de temas de maior significância (TMS) nesse período. As fragilidades institucionais, associadas a uma série de problemas identificados pelo TCU, no âmbito dessas auditorias, serviram de exemplo para a análise da eficiência do setor público que consta do item 6 deste relatório.